“Democracy for realists. Why elections do not produce responsive government”

Boekbespreking voor Jan Dijkgraaf, Jan Roos en Thierry Baudet

Christopher H. Achen & Larry M. Bartels, (2016), “Democracy for realists. Why elections do not produce responsive government”, Princeton and Oxford, Princeton University Press.

De kritiek op de democratie is luid hoorbaar. De democratie is niet in staat tot bindende besluiten te komen. De burgers herkennen zich niet in het beleid. Er ontstaat een roep naar leiderschap. Sterke mannen en vrouwen worden weer gewaardeerd. Overal wordt het referendum van stal gehaald, zoals bijvoorbeeld in Nederland over het Associatieverdrag met de Oekraïne. Andere voorbeelden zijn het referendum over het mogelijk uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (Brexit) en het referendum in Italië over de macht van de Senaat en de regio’s. De uitslagen keren zich dikwijls tegen de zittende machthebbers, die vertwijfeld achterblijven. De druk van populistische partijen is zo groot dat bestuurders van eerbiedwaardige instituties aan zichzelf beginnen te twijfelen.

Het kan gezien de crises in vele democratieën geen kwaad ons te verdiepen in het verschijnsel democratie. De democratie als politiek systeem is zo vanzelfsprekend geworden dat wij ons er nauwelijks meer in verdiepen. De naoorlogse generatie denkt: democratie is er altijd geweest en zal er ook altijd wel blijven. Dat is natuurlijk de vraag, onder bepaalde condities kan een democratie bezwijken.

Laten wij optimistisch beginnen. Het aantal democratieën is overal ter wereld sterk toegenomen. In vele landen zien wij een combinatie van markteconomieën en democratie, of in klassieke termen tussen kapitalisme en democratie. De democratie kent minder vijanden dan in het verleden. Het ontbreken van alternatieven (communisme of fascisme) kan één van de oorzaken zijn dat de tegenstellingen binnen de democratie zijn toegenomen en de polarisatie tussen groepen en politieke partijen groeit. Die spanningen kunnen ook het gevolg zijn van de sociaal- economische ongelijkheid in democratieën. De laatste tijd ontwaren wij steeds meer markteconomieën die met een autocratisch en of plutocratisch politiek regime te maken hebben (Rusland, China of Turkije). Landen waarbij verkiezingen en mensenrechten met voeten worden getreden.

Democratie betekent letterlijk regeren door het volk. Het kwam gedeeltelijk voor in het antieke Griekenland in de stadstaten. Het werd een ideaal van de Verlichting, toen de wetenschap en de rede opstonden tegen het aristocratische oude regime. Het werd, als ideaal, onderdeel van de Franse en de Amerikaanse revolutie.

De politicoloog Dahl stelde in het verleden al dat democratie een ideologie is die nergens ter wereld heeft bestaan of bestaat. Ook niet in de Griekse stadstaten. Een democratie is volgens hem een ideaaltype, waarbij hij zich baseert op het werk van de socioloog Weber, die zich verdiepte in het verschijnsel waardenpluralisme. Een ideaaltype is een theoretische constructie met diverse variabelen die nergens in de werkelijkheid tegelijkertijd worden aangetroffen. Aan de hand van het ideaaltype democratie kan men wel de mate van democratisering van een land vaststellen. Voor empirisch onderzoek sprak Dahl dan ook liever van een polyarchie dan van een democratie.

De politicologen Achen en Bartels schrijven in hun nieuwe boek over het kernprobleem van de democratie. Verkiezingen kunnen volgens hen geen responsieve overheid opleveren. Ook de directe democratie via referenda niet. Over democratie bestaan volgens Achen en Bartels drie typen.

Type 1: de volksdemocratie. 

Dit is een nastrevenswaardig ideaal. Het gaat ervan uit dat de mens een sociaal en politiek dier is. De burgers zijn allemaal uitstekend geïnformeerd en kiezen daarom de juiste mensen die het land moeten besturen. Het wordt ook wel de klassieke democratie genoemd. Het veronderstelt dat de voorkeuren van individuele burgers via het kiesmechanisme op het collectief niveau zichtbaar worden in beleid. De overheid houdt dus rekening met de opvattingen van de burgers waardoor er sprake is van een responsieve overheid.

Type 2: de retrospectieve democratie. 

Van een responsieve overheid is volgens het tweede type niet echt sprake. De burgers houden zich met hele andere zaken bezig dan met de politiek. De kiezer is hooguit retrospectief en beoordeelt de zittende machthebbers. Dit type democratie gaat terug op het werk van de Oostenrijkse politiek econoom Joseph Schumpeter. Deze econoom had het eerste type, de klassieke democratie, in het verleden al gefileerd. Hij vond de klassieke opvatting over democratie niet realistisch en stelde dat democratie een methode was om de leiders te kiezen en weg te sturen. Het ging om de concurrentie van de stemmen. Zoals een olieboer handelt in olie, zo handelt een politicus in stemmen. Een bedrijf streeft naar winstmaximalisatie, een politicus naar stemmenmaximalisatie. Deze theorie werd later uitgewerkt door de politicologen Anthony Downs en Duncan Black. Dit leidde tot een ruimtelijk model van de democratie waarbij de politieke partijen door de kiezer zelf op een links-rechts schaal werden geplaatst. Het leidde ook tot coalitietheorieën over regeringen en tot assumpties over welke politieke partijen met elkaar zouden gaan samenwerken. Ook vanuit de jonge politieke wetenschap kwam er bewijs dat de kiezer niet over alle informatie beschikte en niet precies op de hoogte was van alle standpunten van de politieke partijen. Kiezers werkten met ‘belief systems’. Ook werd door het werk van de politiek econoom Arrow duidelijk dat uitgaande van bepaalde condities een logische keuze van een individu op het collectieve niveau niet hoeft te betekenen dat er rationeel beleid tot stand komt. Een democratie zal dus nooit geheel responsief zijn.

Type 3: de groepsdemocratie. 

Achen en Bartels stellen dat er een nieuw model nodig is. De kiezer is volgens hen bijziend. De groepsdemocratie leidt tot identiteitspolitiek. Volgens Achen en Bartels verklaren de eerste twee typen democratie niet zoveel. De burgers zijn door hun dagelijkse bezigheden slecht geinformeerd, hebben geen duidelijk ideologisch beeld van een politieke partij en rekenen tijdens verkiezingen af op basis van korte termijn ontwikkelingen. Als het economisch beleid van de zittende regering tegenzit dan kunnen de machthebbers het schudden en zullen zij zonder bloedvergieten worden weggestuurd. Zelfs als het in voorafgaande jaren beter ging of dat dit het geval is op de lange termijn. Daarbij zijn het soms onverwachte gebeurtenissen die een verkiezing helemaal in de war kunnen sturen. Rampen en plotseling opduikende haaien zijn bij deze auteurs de voorbeelden. Kiezers gaan vooral af op het feit dat zij tot een bepaalde groep behoren en zich identificeren met die partij waarvan zij menen dat deze het dominante groepsbelang het beste vertegenwoordigt (partij-identificatie). Deze theorie van de groepsdemocratie is niet nieuw, maar kan wel worden gebruikt om hedendaagse ontwikkelingen binnen pluralistische democratieën te analyseren. Er lijken steeds meer groepen te bestaan waardoor de politieke en sociale scheidslijnen tussen bevolkingsgroepen op het Mikado spel beginnen te lijken. Kiezers zijn steeds meer zwevend en brengen hun stem uit op basis van een vaag gevoel dat een bepaalde politieke partij hun voorkeuren het beste verwoord. Hispanics, Mexicanen, Turken, Marrokanen, boeren, vrouwen, homo’s, lesbiennes zoeken naar een partij die hun voorkeuren representeren of richten zelf een partij op. Elke groep kent zijn eigen cultuur die samenwerking mogelijk kan maken, maar deze culturen kunnen ook botsen. Onverwachte gebeurtenissen kunnen een sociale groep van mening laten veranderen waardoor een partij een bepaalde vertrouwde groep gaat missen of dat deze groep zich gaat splitsen.

Omdat er geen sprake kan zijn van een responsieve overheid zijn er altijd mensen ontevreden over de democratie. Door ontwikkelingen in de tijd kan de kritiek op de democratie groteske vormen aannemen. We spreken dan van een crisis in de democratie. De democratie is in een dergelijke periode niet snel in staat tot goede besluiten te komen. Er vindt polarisatie plaats en als de verhoudingen tussen de machtsblokken permanent rond de “fifty-fifty” komen dan komt de legitimiteit van de democratie onder druk te staan. Er zijn dan verschillende scenario’s denkbaar. Men moddert voort omdat in de termen van Churchill de democratie een slecht systeem is maar het best denkbare, of er ontstaat een flirt met autocratisch leiderschap. Ook ziet men tijdens een crisis dat vele mensen denken dat je de democratie kunt verbeteren door meer democratie in te voeren. Men wil dus experimenten met directe democratie zoals bijvoorbeeld referenda. Een actuele ontwikkeling, die in het boek niet expliciet wordt behandeld, is dat populistische partijen zich afzetten tegen het hyperpluralisme van de identiteitspolitiek. Populistische partijen keren zich tegen de elites en zijn anti-pluralistisch. Zij roepen zichzelf uit tot het volk (“Wir sind dass Volk!), terwijl in dit boek betoogd wordt dat de representatie nooit één op één kan zijn en een volledig responsieve overheid niet mogelijk is. Achen en Bartels geven overtuigend bewijs dat referenda dikwijls slecht beleid opleveren: de fluorisering van het drinkwater wordt tegengehouden en er wordt bezuinigd op de brandweer. Dus zelfs de directe democratie is minder responsief dan wij en vele nieuwe politieke partijen en activisten denken. Populisten zijn ook uit op stemmenmaximalisatie om hun eigen machtspositie te bereiken.   

Jouke de Vries

Decaan Rijksuniversiteit Groningen/Campus Fryslân